蓝志勇
来源：《国家治理》周刊
原标题：东西方历史经验中的治理思想
编者的话：
什么是“国家治理”？究竟如何理解当代中国的“国家治理”？推进国家治理体系和治理能力现代化，进行有关理论建构和实践创新，都离不开这个思想和逻辑上的起点。《国家治理》周刊邀请国家行政学院中国特色社会主义理论体系研究中心主任杨文明、清华大学国情研究院院长胡鞍钢、北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬等10位知名专家，聚焦“国家治理”问题，通过不同视角，进行全景式剖析，力求为读者展现关于“国家治理”概念的全面深入阐释。本期，我们推出这组策划的上半部分。
十八届三中全会提出了深化改革、构建现代国家治理体系、打造国家治理能力的战略目标，引发了学界对“治理”概念的各种诠释。除了从不同的角度提出对治理的理解，也出现了不少对治理概念的东西方比较。
中西方治理思想演变
事实上，“现代” 和“治理”的概念早已有之。 现代是西方社会发展过程中相对“中世纪”提出的一个划时代概念。 指的是“新时代”、“新时尚”。强调的是社会上的价值理念从拜神、拜教到重人文的变化，从崇尚宗教信仰到崇尚科学理性的变化，从传统封建帝王政治到以契约法理为基础的法制社会的变化，以及随之而来的技术能力、经济结构、社会组织、文化环境、地理空间、生活方式等现象的变化。西方率先工业化的国家在文艺复兴后开始了现代化的进程和相关的社会变革。而作为高度发达的封建大国，中国是在鸦片战争以后，被迫自我反省和学习西方，寻求用西方现代化的方式，重振中华文明。开始提的是中学为体、西学为皮的现代化；后来相继有了戊戌变法、辛亥革命、新民主主义革命， 进而有了工业、农业、国防、科技的现代化等提法。到全面建立现代治理体系的战略决策被提出，中国在走向现代的道路上，摸索和努力了174年。比起从文艺复兴开始七八百年时间的西方几个大国，中国现代化努力的时间不算长，经验不算丰富，水平不算高。摆在中国人民面前的问题不是“什么是现代化”的问题，而是如何在现有的条件下发展成一个高水平的现代国家的问题。现代化有一定的价值、科技、政治理念、经济理念、组织形式的指标。最好、最新、最高效、最符合广大中国人民要求的新时代就是中国的现代。这个现代，在中国自己的历史中找不到，从西方的过去和现代倒可以找到参照。中国要做的，就是做到与现有的参照系一样好（已有模板和测量标准），甚至更好（超越模板中大家已经认为不错的标准）。
治理的核心意义是“统治与控制”，从中文字面意思看，就是 “统治和理顺”各种关系。比较有意思的是在过去三十多年的改革中，西方改革的理论家们给“治理”一词赋予了新的含义——即推动社会各界的不同力量共同关心和参与本属于统治者（国家领导或组织领导）职责范围的工作。不只是“领导”管，而是大家管，人人管。最先给“治理”这个概念新寓意的是世界银行的专家们，他们目睹了不少发展中国家政府官员的腐败、对国际援助资金的侵吞、渎职和工作不力的现象，但作为民间组织，世行无法直接干预各国内政，于是世行的专家们提出社会力量、民间组织共同参与国家管理，监督和协助政府做好工作，并将这种新的多方参与的管理形式称作“治理”。世行的专家们还对现代民主治理好坏提出一套测量指标，包括公众认可与支持度（常被不准确地译为“合法性”）、法治水平、透明度、问责力、回应力、有效性、参与度、稳定性、廉洁性、公平公正性、战略目标等。
世界银行关于“治理”的提法，经过若干年的宣传推广后，适逢西方保守主义领导（撒切尔、里根、布什等）的全球化政府改革大大削弱了财政、人员、工作能力的政务环境，许多政府在多年减税减员的情况下捉襟见肘，不能很好完成希望完成的任务。另外，经济和信息社会的发展，使公众对公共服务的要求提高了。在这样的背景下，多方参与、多元组织参与国家和公共事务管理——治理，就成为了一个被提倡、接受的概念。
然而，虽然人们认可治理的概念，但世界银行专家提出的测量指标，并没有得到普遍的认可，很多学者都提出了自己对治理的理解和核心的测量指标。原因在于，治理的理念，广博而久远。在东方，中国古代的政治家和政治哲学家们早就提出了自己的“治理”理念。西周王朝特别重视治理中礼治的重要性，他们认为礼仪有助于维持社会体制和社会秩序。孔子生于乱世，极力推崇的就是克己复礼。孟子在治理理念上更进一步，坚持民本主义，认为人民利益应当是治理的最高目标。老子建议“治大国若烹小鲜”，让社会力量互动互补，达到治理的目的。他的思想，是中国文化中最接近治理的思想，远远超前于西方的自由主义。秦帝国迷信暴力征服，汉帝国则把军事力量与文明教化结合起来，唐帝国告诫自己“君，舟也。人，水也。水能载舟，亦能覆舟。”很早悟出了平衡调和的治道。而《资治通鉴》记录的长达1362年漫长政治史，涉及政治、军事、经济、文化等诸多方面。由此可见，对于历代封建王朝来讲，维护统治才是治理的首要目标。
不同历史时期的治理要义
在西方政治哲学的传统中，治理的话题也长盛不衰。按照不同的哲学思想，可以大致分为：1）前现代权威型治理，例如封建领主制和奴隶制；2）前现代民主治理理想，其目的是维护公共利益，教育公民，实现更高的道德目标；3）现代早期的马基雅维利型治理，关注君臣关系，主张不论是铁血手段还是绥靖手段，目标是维护统治秩序；4）现代启蒙治理哲学（自由利益群体治理），强调所有个体和社会力量之间长期互动和相互影响，保障个人利益和财产权利。不过，这种治理哲学遭到卢梭和马克思的猛烈抨击，他们认为这只不过是为富人统治穷人装饰门面。5）现代官僚型治理，遵循法律和道德激励的方式来设计制度、推崇信任，一些启蒙思想家和理性社会精英持此观点。6）民主善治——民主社会主义的治理。
“治理”是一个关于统治的学问，因时代诉求不同而被赋予不同的内涵。前现代权威型治理以满足统治者的私欲为要旨，罔顾普通百姓的死活。前现代民主治理理想虽然富有吸引力，但比较理想化，它们的民主只包括中产阶级的公民，不包括奴隶，也没有相应的技术和有力的治理方法来实现这样的理想，不切实际。马基雅维利式治理是早期现代的一种治理思想，介于传统与现代之间。在这一体系下，虽然君主不是君权神授，但作为社会监护人，普通百姓也容易沦为仰君主鼻息过活的众生。启蒙思想家设想的民主治理体系的实践者为美国等国家，这一体制有赖于被治者的积极参与，而被治者是否拥有平等参与权却常常是个问题。并且，参与者的素质也决定治理方式是否可行。现代官僚型治理，是现代治理体系的普遍形式。按照一定的法理原则，建立起一套韦伯意义上的官僚科层结构，通过统一意志、科层结构、机构分工、制度化管理、数据和文牍、对资源的掌控、全职的官僚从业人员等等方式协调社会，将国家中的精英意志转化为国家治理的现实。 但大型的官僚体制，也有自己的天敌，在缺乏有效监督的情况下，官僚会异化，不是成为执行国家意志的工具，而是对社会和国家巧取豪夺的摄利者或摄利集团。现代民主治理是自由主义高度发达后的一个可能的方向，马克思、达尔等优秀的思想家早就对此有所讨论。 但实现民主治理的条件是有高度民主意识和自觉素养的公民，这也是柏拉图提出国家的目标是要教育公民，以及孙中山提出宪政之前训政的必要性的重要原因。每种治理类型都有自身的问题和缺陷，但是，他们也有一个最基本的共同目标：有效地解决冲突，保持稳定。一旦社会冲突能比较容易地得到化解，善治的目的也就达到了。低水平的治理会破坏政治系统的正常运转，逐渐降低其存活能力，而高水平的治理能够提高社会运行效率，妥善处理社会矛盾、满足社会的多样需求，从而实现国富民强、人民幸福。
所以说，取最新的有关治理的定义，它是关于动员各方力量和资源，共同管好组织群体行为的学问和实践。公司治理注重公司层面的管理，城市治理注重城市的管理，而国家治理，关注的当然是国家的管理。我所理解的国家治理是关于国家管理的实践和学问，重点关注全领域内的治国理念、价值选择、社会目标、制度方法和社会主体等问题，在国家治理的过程中，国家不是消极的力量，而是积极地组织，大度地包容，并且规范、规劝、吸引、激励各种力量参与国家事务的管理、国家制度的维护，以此来推动国家发展。
（作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导 蓝志勇）